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Coordinated by Sabin DRĂGULIN

Terremoto con Liquefazione e le Prospettive della Riforma Istituzionale in Italia

 

Fulco LANCHESTER

“La Sapienza” Università di Roma

 

 

Abstract: The recent parliamentary elections have generated the third electoral earthquake after the elections in 1975-1976 and 1994. At that time, their effect was the dissolution of the political system built after the ‘70’s. Considering the recent crisis that seems aggravated by major geopolitical changes, the author analyzes the innovations produced at the institutional level. The author demonstrates that these are closely related to the necessity to override the hurdle that has been present in the constitutional political system for four decades. This step is needed in order to avoid the risk of its turning into a deeper phenomenon that will permeate society to its core, without overlooking the investments necessary in the political, economic and social subsystems.  

 

Keywords: elections, political system, institutional reform.

 

 

1. UN TERREMOTO CON LIQUEFAZIONE

In occasione delle recenti elezioni parlamentari del 2013, a me sembra che l’ordinamento politico-costituzionale italiano sia stato investito da un vero e proprio “terremoto con liquefazione” e che, come accade dopo ogni sisma, ci sia da affrontare l’emergenza, con la previsione di eventuali nuove scosse, e la necessaria ricostruzione.

Com’è noto, i terremoti hanno di solito una origine tettonica, ovvero sono originati dallo spostamento di placche delle crosta terreste e dal conseguente rilascio di energia che si riflette in superficie attraverso “onde meccaniche”, che sfruttano la proprietà elastiche del mezzo materiale per la loro propagazione, e con conseguenze che possono essere più o meno devastanti a seconda della composizione del suolo e del tipo di strutture investite. E’ stato, infatti, verificato dalla ricerca sismologica che terreni prodotti, ad esempio, da esondazioni fluviali o trasgressioni marine su aree costiere esaltano le oscillazioni sismiche, aggravando i possibili danni. Casi simili si sono verificati proprio in Italia con i terremoti avvenuti in Umbria e Marche nel 1997-1998 e con quello emiliano del 2012.

Se si esamina – dunque – attraverso la metafora tellurica la vicenda degli ultimi quaranta anni di storia costituzionale italiana (considerando il sistema partitico come il terreno su cui si fonda l’intero impianto costituzionale), si può affermare che siamo di fronte al terzo sisma elettorale della storia repubblicana dopo quelli del 1975/76 e del 1994. Nel 1975/76 il terreno dell’ordinamento politico-costituzionale, nonostante le peculiarità della situazione italiana era ancora sufficientemente compatto e le conseguenze della scossa tellurica, derivante dagli avvenimenti interni ed internazionali della fine anni Sessanta, furono limitate all’interno della faticosa dinamica della prima fase della storia costituzionale repubblicana[1].

Nel 1994 la scossa investì un terreno oramai sempre meno coerente in conseguenza del contesto internazionale ed interno profondamente mutato. Le conseguenze furono un intenso mutamento dei soggetti politicamente rilevanti nella vischiosa continuità con il passato di un ordinamento sregolato con la novità della partitocrazia senza partiti e di istituzioni non coerenti con la nuova situazione[2].

Oggi non soltanto pare essersi liquefatta la base oramai sabbiosa ed incoerente del sistema politico – partitico della seconda fase della storia repubblicana, ma dalle difficoltà sono investiti anche i sottosistemi sociale ed economico[3]. Si profila una vera e propria crisi societaria, che richiama altri esempi che – a livello comparato – hanno portato al crollo dell’ordinamento democratico.[4]

La conferma di Giorgio Napolitano alla Presidenza della Repubblica, dopo un travagliato anche se breve procedimento che ha visto la sostanziale implosione del PD e il fallimento del suo gruppo dirigente (che ha bruciato due dei suoi fondatori: Marini e Prodi), evidenzia come si sia andati avanti nel processo di fusione dell’assetto tradizionale e come siano presenti contraddittori sintomi di una sua ibernazione o rottura.

Tenendo conto del suddetto sfondo e dei fallimenti di lungo periodo del dibattito riformatore, in queste note accennerò in maniera sintetica alle necessità del momento istituzionale sotto il profilo istituzionale (votazioni di tipo pubblicistico, forma di governo e tipo di Stato)[5] e ai connessi temi concreti che dovrebbero essere affrontati al fine di ristrutturare un edificio terremotato come quello politico-costituzionale italiano.

 

 

2. LO SFONDO GENERALE

Siamo alla fine di un ciclo ed è necessario situarci per comprenderne le ragioni e gli effetti. Dal punto di vista macro si sta, a mio avviso, concludendo, nell’ambito della crisi della finanza capitalistica che è venuta conclamandosi nel 2008, un ciclo di circa di mezzo millennio in cui si sono spostati gli assi geopolitici. Il mio riferimento è ovviamente alle riflessioni ed ai dati forniti nell’ultimo ventennio dal Maddison, Pomeranz e Arrighi[6] che descrivono in maniera sintetica spostamenti epocali degli assi geopolitici di lungo periodo (dal Mediterraneo all’Atlantico; dall’Atlantico al Pacifico) con la riqualificazione dei rapporti geopolitici di breve periodo nell’ultimo sessantennio.[7] Quest’ultima fase, cui faccio solo un accenno, è iniziata negli anni Settanta; è divenuta conclamata alla fine degli anni Ottanta inizi anni Novanta con il crollo del “socialismo reale”; ed è stata certificata agli inizi degli anni 2000.

La crisi italiana dei “tre terremoti” segue, senza dubbio, le fasi di breve periodo descritte in precedenza e si inserisce nella realtà di un ordinamento frammentato e caratterizzato da un pluralismo estremo polarizzato. Se esaminiamo il sessantennio repubblicano sotto il profilo della storia costituzionale e della Costituzione, è possibile individuare tre periodi significativi, dopo entrata in vigore della Costituzione repubblicana:

a) 1948-1968, articolato in tre fasi (1948-1953: o del centrismo stabile a Costituzione ibernata; 1954-1960: o della crisi del centrismo e della prima applicazione della Costituzione; 1961-1968: o della scommessa di centro-sinistra).

b) 1969-1993, articolato in quattro sottofasi (1969-1975: o della crisi del centrosinistra fino al primo terremoto; 1976-1978: o della collaborazione bipartitica incompiuta; 1979-1988: o della rinnovata coalizione di centro-sinistra allargata con inizio della discussione riformatrice; 1989-1993: o della crisi di Tangentopoli sino al secondo terremoto).

c) 1994-2013, suddiviso in tre fasi: due politiche ed una sotto tutela presidenziale (1994-2005: l’instabilità sotto le nuove leggi elettorali 276-277 del 1993 (il cosiddetto Mattarellum); 2006-2010: l’instabilità sotto la legge elettorale 270 del 2005( il cosiddetto Porcellum); 2011-2013: o del Governo tecnico-presidenziale.

In estrema sintesi si può affermare che alla fine degli anni Sessanta il fallimento della scommessa riformista di centro-sinistra portò all’avvitamento progressivo di una democrazia parlamentare già “a basso rendimento”, senza che classe dirigente e ceto politico fossero capaci di invertire la tendenza. A differenza di ciò che capitò in Francia ed in Germania, dove le scelte integrative vennero opportunamente operate, in Italia questo obbiettivo è risultato problematico ed alla fine impossibile. La metafora geologica precedentemente suggerita può essere, dunque, considerata azzeccata per la situazione italiana, se si tiene conto che la “scossa” che ha investito il mondo industriale avanzato ha trovato un terreno sociale e politico oramai disfatto dalla mancanza di riallineamento e di solidificazione del sistema partitico scaturito dalla seconda fase della storia costituzionale repubblicana, successiva alla cesura del 1992-1993 (Tangentopoli). Il terremoto del 1993 costituì una vera e propria crisi di regime che sembra oggi ripresentarsi in maniera più grave. Tuttavia, nelle elezioni politiche del 1994 la novità fu rappresentata da “Forza Italia” che riuscì a strutturare il polo moderato attraverso la connessione della Lega a nord e di Alleanza nazionale al Sud attraverso i mezzi di comunicazione di massa di Mediaset. Quella novità doveva preludere alla formazione di uno stabile partito moderato di massa, capace di strutturarsi nel Paese e di contrapporsi ad una coalizione di centro sinistra, che non aveva ancora superato tutte le contraddizioni della trasformazione della ragione sociale del PCI.

 

 

3. IL RIALLINEAMENTO MANCATO

L’auspicato riallineamento e la stabilizzazione non sono, invece, avvenuti per i difetti del processo di transizione ed in particolare per la permanenza di un bicameralismo perfetto frutto della persistente sfiducia reciproca dei contendenti. I circa venti anni successivi al 1993 sono stati la certificazione dell’incapacità del ceto politico e della classe dirigente di innovare razionalmente l’ordinamento. Lo stato di crisi è, d’altro canto, confermato dal fatto che nel ventennio citato, di fronte ad una diminuzione media del 7/8% del PIL pro capite nei paesi industriali avanzati, il sistema Italia ha visto un decremento dello stesso del 19%.

La gravità della situazione che si presenta come preludio di una ulteriore crisi di regime che potrebbe divenire anche una crisi del complessivo sistema politico (la cosiddetta crisi societaria) è stata attestata, alle spalle del sostanziale commissariamento dell’ordinamento con le dimissioni del governo Berlusconi e l’avvento del governo “tecnico di Monti nel novembre 2011, dallo smembramento delle formazioni di maggioranza, dalle difficoltà dello stesso Pd, dalla “salita” in campo di Mario Monti, ma soprattutto dall’ingrossarsi dell’onda di piena del Movimento 5 stelle.

L’elettorato italiano si è sfarinato. E’ crollato il voto di appartenenza, è aumentato quello di opinione, si è mantenuto quello di scambio a livello locale e regionale, mentre è aumentato a dismisura il voto di protesta in un terreno sempre più sabbioso. In una simile situazione il bipolarismo coalizionale polarizzato che ha caratterizzato le elezioni dal 1994 al 2008 (con l’utilizzazione di regole elettorali più vicine a quelle delle nuove democrazie dell’Europa centro-orientale ed orientale che a quelle degli ordinamenti di democrazia stabilizzata) ha prodotto una ondata di protesta che favorisce la centrifugazione sistemica.

 

 

4. LE ELEZIONI DEL 2013: NESSUN VINCITORE, MA DI SICURO UN PERDENTE

Dopo lo scioglimento “anticipato” (invero di poco) delle Camere la sensazione del terremoto si è rafforzata. In primo luogo perché l’offerta partitica si è frammentata, mentre il personale parlamentare ricandidato è sceso ai minimi termini sulla base di scelte divergenti. Nel 2008 circa l’80% dei parlamentari eletti nel 2006 vennero ricandidati. Nella tornata del 2013 il PD ha ripresentato solo il 19% dei suoi parlamentari, mentre il PDL circa il 16%. Le altre formazioni presenti in Parlamento sono state ancora più selettive, ma per tutti è stata sostanziale la cooptazione dall’alto. Ciò vuol dire che le nuove Camere, sono piene di volti nuovi, mentre il previsto successo del movimento di Grillo costituisce la vera preoccupante novità.

La scelta è stata ancora una volta viziata da un sistema elettorale che impedisce una scelta trasparente e stabile in tutta la filiera, dalla scelta infrapartitica a quella interpartitica. L’incertezza sui risultati del Senato ha coperto la tendenza del ceto politico a schiacciarsi sui programmi europei, nella consapevolezza della debolezza italiana e della gravità della situazione. Ciò ha rafforzato la distorcente sensazione dell’inutilità della scelta e la sua imposizione dall’esterno, con effetti delegittimanti per l’ordinamento democratico.

In una simile situazione la scadenza della elezione del Capo dello Stato ha rafforzato il clima di incertezza di un sistema che ha vissuto negli ultimi anni sulla tenuta del pilastro Quirinale, che ha incrementato a “fisarmonica” la sua capacità di influenza, fino a rasentare l’eccezione[8].

Le elezioni del 2013 hanno visto una diminuzione della partecipazione elettorale, la perdita incisiva di consenso di tutti ipartiti tradizionali, l’affermazione di un Movimento antisistema e di protesta (M5S), con l’inesistenza di una maggioranza al Senato della Repubblica e l’apparente impossibilità di dialogo tra le forze tradizionali.

Al di là dell’analisi dei flussi elettorali e della composizione del voto(su cui si v. il rapporto di Gianluca Passarelli nell’ambito delle ricerche dell’Istituto Cattaneo di Bologna), l’offerta politica di candidature ha visto un incisivo rinnovamento anche da parte dei due maggiori competitors (PD e PDL), con alcune differenze che si sono riversate sui risultati degli eletti (per questo si v. la ricerca, Ragno, Bernardini, Ferraro Rosero).

Il PD ha selezionato i suoi candidati per il 90% per mezzo di votazioni interne di partito( le cosiddette primarie) e per il 10% sulla base di una scelta operata del Segretario nazionale del partito, con la presenza di ricandidature per solo il 19%. Il PDL, apparentemente ha presentato una continuità ancora minore (il 16% di ricandidature eccellenti), ma le ha strategicamente inserite nelle liste bloccate ai posti alti. Mentre tutte le altre formazioni sono state caratterizzate da un rinnovamento quasi totale (ad es. la Lega Nord ha presentato nelle sue liste appena il 7% scarso di ricandidature rispetto alla legislatura uscente, così come l’UDC), dalla tabella 1 – è possibile verificare il tasso di rinnovamento effettivo dei membri delle due Camere:

 

Tabella 1: Composizione gruppi parlamentari, rieletti e volti nuovi

 

Camera XVII

Num. Membri

Rieletti da XVI

Volti nuovi

% Rinnovo

Fratelli D’Italia

9

8

1

11

Il Popolo della Libertà’ -Berlusconi Presidente

97

70

27

28

Lega Nord e Autonomie

19

11

8

42

Movimento 5 Stelle

109

0

109

100

Partito Democratico

293

109

184

63

Scelta Civica per l’Italia

46

1

45

98

Sinistra Ecologica Liberta

37

0

37

100

Misto

19

6

13

68

Totale

629

205

424

67

 

 


Senato XVII

Num. Membri

Rieletti da XVI

Volti nuovi

% Rinnovo

Grandi Autonomie e Libertà

10

5

5

50

Il Popola della Libertà

91

32

59

65

Lega Nord e Autonomie

16

11

5

31

Movimento 5 Stelle

53

0

53

100

Partito Democratico

107

36

71

66

Scelta Civica per l’Italia

21

8

13

62

Per le Autonomie -PSI

10

3

7

70

Scelta Civica per l’Italia

21

8

13

62

Misto

11

1

10

91

Totale

319

96

223

70

 

In sostanza il rinnovamento è stato estremamente incisivo, ma il partito che ha saputo condurre il rinnovo più equilibrato tra i due maggiori è stato sicuramente il PDL, che, seppur sconfitto alla Camera dei deputati per poche decine di migliaia di voti, è risultato compattato dal suo leader carismatico. Il PD, invece, è stato centrifugato dalle contraddizioni posizionali interne e dallo shock di una vittoria mancata, che hanno pesato sulla stessa vicenda peculiare del pre-incarico del segretario Pierluigi Bersani da parte del Capo dello Stato.

 

 

5. LE NECESSITÀ DEL MOMENTO E L’IMPASSE SISTEMICA

Mentre sto scrivendo queste nota il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano (88 anni a giugno), rieletto per la prima volta nella storia costituzionale repubblicana, ha attribuito l’incarico di formare il nuovo Governo al vice-segretario del PD Enrico Letta, schiudendo le porte ad una formazione politica volta all’innovazione e all’emergenza. Una simile proposta corrisponde all’esigenza che in situazioni come quelle descritte è necessario rispondere al pericolo, prospettando all’opinione pubblica e, soprattutto, a tutte le forze politico-parlamentari, che sembrano ancora divise sui punti essenziali, la necessità di un concreto superamento dello stallo attraverso un opera di convergenza fattiva[9]. I due corni del problema attuale si situano –infatti – nel superamento del rapporto di sostanziale incomunicabilità tra le forze oggi presenti in Parlamento ed in un programma di interventi da operare nel corso di una legislatura dalla durata incerta al fine di potersi presentare di nuovo ed in modo meno arrischiato davanti agli elettori. Il primo dei temi si configura come quello di recuperare una maggioranza capace di sostenere un Governo sulla base di quanto previsto dall’art. 94 della Cost. e di uno specifico indirizzo politico in campo economico e sociale; il secondo si concentra nel complesso delle innovazioni attinenti alle regole istituzionali per rendere governabile il sistema.

La maggioranza alla base del Governo dovrebbe sostenere uno specifico e controverso programma economico-sociale, mentre il parco di riforme politico-costituzionali potrebbe utilizzare di una maggioranza diversificata. In questa forcella si inserisce il tema delle riforme istituzionali(costituzionali e/o ordinarie) e la difficoltà del momento. Per stabilizzare l’ordinamento ci sarebbe bisogno di una trasformazione radicale delle forme e dei meccanismi della rappresentanza, che partano dall’ambito infrapartitico, investendo il settore della legislazione elettorale (sistema elettorale e legislazione di contorno) e suggerendo la riforma radicale della forma di governo e del tipo di Stato.

Diritti degli iscritti nelle formazioni politiche e selezione dei candidati, trasparenza e riduzione drastica delle spese nelle votazioni elettive e deliberative, introduzione di un sistema elettorale che unisca rappresentatività e selettività, riduzione del numero dei parlamentari, riforma del bicameralismo e dei regolamenti parlamentari, elezione diretta del Capo dello Stato dovrebbero costituire le proposte cardine di un programma che vuole rilanciare il piano istituzionale nazionale nell’ambito di una ristrutturazione di quello europeo.

 

 

6. L’IPERCINETISMO ISTITUZIONALE INCONCLUDENTE

Di fronte a queste richieste, che fanno parte oramai storica della discussione sull’innovazione istituzionale in Italia da circa quaranta anni, l’ordinamento è fin qui apparso sostanzialmente bloccato. In realtà, come conferma anche l’analisi di Alan Renwick[10], in materia di votazioni elettive in Italia non vi è stata immobilità, ma piuttosto un ipercinetismo inconcludente (ed ipocrita) derivante dal mancato superamento di una crisi più che trentennale, che impedisce l’innovazione razionale. Tra il 1993 ed il 2012 l’ordinamento politico costituzionale italiano, unico tra quelli a democrazia stabilizzata, ha – infatti – subito per due volte la modifica del sistema elettorale in senso stretto per le Camere (senza considerare la innovazione dei livelli subnazionali ed europeo). A questo si aggiunga che nel 2001 sono state introdotte ampie, anchese confuse modifiche al titolo V della Costituzione, mentre nel 2006 una ben più incisiva riforma della seconda parte della Costituzione, approvata dal centro-destra, èstata respinta dal Corpo elettorale nel referendum confermativo. Un simile dato fornisce già i primi sommari elementi del quadro clinico, che è sempre più comparabile a ciò che è avvenuto in alcuni ordinamenti dell’Europa centro-orientale ed orientale.

Per quanto riguarda il tema del sistema elettorale in senso stretto, che costituisce uno strumento tecnico ad alta valenza politica che si connette con lo stesso regime, tre logiche differenti si sono, dunque, susseguite nell’ultimo ventennio per la costruzione del circuito democratico nazionale individuato dal Costituente, mentre costante è stata l’insoddisfazione per le scelte ed i risultati operati non soltanto nell’ambito del sistema elettorale in senso stretto, ma anche per quanto riguarda la legislazione elettole di contorno. Lo stato dei rapporti di forza e la sostanziale sfiducia reciproca ha contribuito solo a formali tentativi di mutare razionalmente lo strumento elettorale in vigore sulla base di un sostanziale immobilismo derivante dagli interessi posizionali interpartitici e intrapartitici. Il panorama che si è andato consolidando è quello di un ordinamento partitocratico sregolato senza più formazioni di partito coerenti e sostanzialmente delegittimato.

Tutto il 2012 è stato caratterizzato da un simile persistente atteggiamento. La road map per la riforma, che i partiti commissariati dal Governo tecnico politico di Monti avrebbero dovuto portare avanti per preparare degnamente le elezioni del 2013, ipotizzava una serie di interventi sui rimborsi elettorali (alias finanziamento pubblico), l’applicazione dell’art.49 Cost. relativo al partito politico, una riforma costituzionale concentrata in particolare sul bicameralismo e – infine – la riforma del sistema elettorale, di cui alla L.270/2005.

Come prevedibile, il punto fondamentale della riforma elettorale venne posto alla fine del percorso, nel tentativo di osservare come si sarebbe evoluta la contemporanea liquefazione del sistema partitico.

Le cronache del 2012 sono state piene di lavori e di annunzi, ma l’unico frutto a livello costituzionale è stata la legge per l’introduzione dell’equilibrio di bilancio (art.81 Cost.).Tutti gli altri interventi sono falliti e per approfondirli invito alla lettura del dossier preparato dal servizio studi della Camera dei deputati per approfondire l’argomento.[11]

Nel gennaio 2012 si ipotizzò, in particolare, di un accordo basato su una doppia rinunzia: il PD avrebbe messo da parte la sua formale propensione per il doppio turno maggioritario in collegio uninominale; il PDL avrebbe dovuto concedere il premio di coalizione. Si sarebbe ritornati ad un sistema proiettivo con clausole di esclusione a vario livello, soluzione che naturalmente avrebbe posto il problema della scelta tra i candidati e quindi quello della reintroduzione delle preferenze, richiesto dall’Udc e da settori del PDL (gli ex-AN) e del PD (alcuni ex-Margherita). La conseguenza di una simile opzione sarebbe stata l’abbandono della scelta del partito o della coalizione di governo, caratteristica fondamentale della seconda fase della Costituzione repubblicana. La logica sistemica di un simile meccanismo proiettivo, di fronte all’emergenza economica e politica, sembrava ormai quella di favorire la decisione sulle alleanza di governo dopo le elezioni: si trattava di un ritorno all’archeoparlamentarismo descritto da Maurice Duverger negli anni Settanta[12]. Una simile ipotesi assomigliava troppo alla proposta Passigli di ritorno ad un meccanismo sostanzialmente speculare, per cui trovò subito avversari. I giovani leoni del PD avanzarono l’idea del sistema ispano – tedesco (più spagnolo che tedesco), discutendo anche sulla paternità del progetto stesso (Vassallo o Ceccanti), ma – come ovvio – la questione non stava e non sta nelle technicalities, ma nelle logiche sistemiche e nelle conseguenze coalizionali.

 

 

7. LE PROPOSTE E GLI INTERESSI DIVERGENTI DEI PARTNER

Di fronte all’immobilismo sostanziale in materia e alla sfiducia che i partner hanno evidenziato reciprocamente nel passato, scarse parrebbero le prospettive di successo delle proposte attualmente in discussione.

A scanso di equivoci è bene ribadire che il problema non è tecnico, ma squisitamente politico e che investe in maniera diretta la responsabilità dei soggetti implicati, giustificando la assoluta cautela dei commentatori in argomento[13]. I meccanismi istituzionali (ed in particolare quelli elettorali) sono, infatti, strumenti tecnici ad altissima valenza politica. Senza tema di smentite si può affermare, in particolare, che, per la concezione sostanzialista, il sistema elettorale in senso stretto per l’elezione delle Camere rappresentative nazionali si connetta con la stessa costituzione in senso materiale, mentre per quella formalista assurgono a questo ruolo i regolamenti parlamentari. In entrambi i casi sono i soggetti presenti nel Paese e nelle Assemblee elettive che li determinano, per cui è indispensabile guardare con gli occhi asciutti non soltanto alle loro trasformazioni, ma anche alla loro natura, capacità di azione e di dialogo.

Partiamo dalle alternative presenti nell’arena, rappresentate dai tre protagonisti delle elezioni di febbraio. Gli 8 punti prospettati dal PD nel recente periodo post-elettorale e i 20 del programma del M5S sembrano evidenziare, nonostante i tentativi PD ed il comune riferimento alla procedura di votazione, una contrapposizione esemplare tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta, senza espliciti riferimenti alla forma di governo. Il progetto PDL è, invece, identificabile negli atti approvati dal Senato della Repubblica nel corso dell’estate 2012 e richiama i contrasti che si sono avuti sul tema della forma di governo ed in particolare sul ruolo del Capo dello Stato, che dovrebbe essere eletto direttamente dal Corpo elettorale .

I tre programmi si posizionano su punti differenti del piano istituzionale o, addirittura, su livelli differenti. L’elemento carismatico-plebiscitario è prevalente nello schema del PDL, quello democratico rappresentativo nel PD, mentre spiccano elementi tipici della democrazia diretta intrisi da elementi populisti in quello del M5S, la cui ispirazione si sovrappone parzialmente agli indirizzi della Piratenpartei tedesca[14].

Durante le consultazioni tra il presidente “pre-incaricato” Bersani e i capogruppo del M5S(trasmesse con uno streaming da processo romeno) la “cittadina” Lombardi ha estrinsecato la mancanza di fiducia in promesse riformatrici dopo venti anni di disillusioni. Benchè in Italia il dibattito improduttivo sia durato per un periodo ben superiore, è opportuno sottolineare la fondatezza di una simile critica.

La Commissione di facilitatori individuata dal Capo dello Stato (dal punto di vista giuridico un gruppo di amici, vista l’inesistenza di un decreto di nomina)evidenzia come anche i saggi abbiano problemi quando sono investiti dal tema elettorale, per cui hanno dovuto mettere lo stesso all’ultimo posto per non far saltare il tavolo. Tuttavia il rapporto ha messo opportunamente incollegamento il tema della legge elettorale con quello della forma di governo, sottolineando con forza la necessità di riformare il bicameralismo perfetto. A questo fine uno dei componenti della Commissione ha successivamente ipotizzato anche un intervento di urgenza sul premio di maggioranza del vigente sistema elettorale al fine di calcolare lo stesso sulla somma dei voti ottenuti dalle formazioni nelle consultazioni per la Camera dei deputatie per il Senato della Repubblica.

Per quanto riguarda il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi le opzioni sono, d’altro canto, le più varie. Elenco quelle più rilevanti qui di seguito: a. modifiche al Porcellum (preferenza; soglia per il premio); b. ritorno al Mattarellum; c. ritorno al sistema pre-1993; d. sistema spagnolo; e. sistema tedesco; f.sistema ispano-tedesco (Vassallo-Ceccanti); g. doppio turno in collegio uninominale; h. collegio uninominale ad un turno solo.

Tutti questi meccanismi non risolverebbero, però, in alcun modo le possibilità di blocco derivante dal bicameralismo perfetto oggi esistente (che necessita di un intervento di revisione costituzionale), ma impongono che si analizzino perlomeno i maggiori interessi partigiani coinvolti.

Il M5S ha dichiarato, prima, di desiderare il ritorno al sistema pre-1993 con la preferenza unica (punto 11 del programma), poi al Mattarellum. Ciò è spiegabile perché nel 2007 quando venne presentata la proposta di iniziativa popolare (Senato-XV leg.d.d.l.1936) e nello stesso periodo pre-elettorale il Movimento in questione non soltanto era tarato sull’antipartitocrazia (la preferenza viene oggi vista sotto questa specifica prospettiva), ma era anche una formazione di minoranza. Il mutamento sul Mattarellum definisce (forse) un cambiamento di prospettiva, derivante dai risultati elettorali, sulla possibilità di guadagno partigiano con l’utilizzazione del collegio uninominale nelle aree di prevalenza e con il recupero proporzionale in quelle minoritarie.

Il PD viaggia sulle alternative diversificate di un sistema speculare con soglia, del Mattarellum e del doppio turno in collegio uninominale. Proposta quest’ultima che non può essere accettata dal M5S, perché punitiva per una forza sostanzialmente antisistema con scarse (o nulle) possibilità coalizionali.

Il PDL ha creato il Porcellum in prospettiva difensiva (e per questo gli va bene) e non ama il doppio turno, soprattutto se isolato. In materia rilancia implicitamente l’accoppiata di quest’ultimo con la riforma della forma di governo ed in particolare con l’elezione diretta del Capo dello Stato, che dovrebbe precedere come in Francia le elezione delle Assemblee.

Il sistema tedesco è quello che piaceva ai centristi e anche ad altri settori preoccupati dal fallimento del bipolarismo centrifugo, ma in questo momento non appare essere proposta di successo, così come il meccanismo spagnolo. E, tuttavia, è bene mettere in evidenza che, in materia, non si può mai dire mai.

Di qui scaturisce uno stallo sostanziale, che viene affiancato da un giudizio sull’inconsistenza della riforma senza la modifica del bicameralismo, che abbisogna – ovviamente – dei tempi lunghi della riforma costituzionale.

Come si vede tutto sembra in questa prospettiva ancora bloccato. Si può, invece, incidere di più sul settore della legislazione elettorale di contorno al fine di rilegittimare le istituzioni politiche in gravissima crisi. L’elenco è noto e parte dai temi dell’eleggibilità, ineleggibilità, incandidabilità, per investire l’area intrapartitica (statuto minimo, diritti degli iscritti, selezione dei candidati a cariche pubbliche), quella interpartitica (finanziamento, costi, rimborsi, controlli) e la comunicazione politica (radio, televisione, internet). Sono questi argomenti che in una democrazia a basso rendimento come quella italiana assumono un valore polemico rilevante e rischiano (nonostante l’equilibrio del recente contributo di Giuliano Amato[15]) di finire nel tritacarne dei veti incrociati per la loro altissima valenza polemica e per il differente impatto sulle strutture organizzative delle formazioni coinvolte.

 

 

8. CONCLUSIONI: LE PROSPETTIVE E I PERICOLI DELLA CRISI SOCIETARIA

Concludo. Le prospettive dell’innovazione istituzionale in Italia non sono mai state favorevoli, ma in questa legislatura paiono ancor più limitate di quando esisteva la via d’uscita rozza del referendum abrogativo. Il circolo vizioso in materia richiama la riflessione di Kirchheimer sulle riforme weimariane, ricordata da Zagrebelsky[16] alla metà degli anni Ottanta: quando tutto va bene l’innovazione è inutile, quando tutto va male è impossibile. In simili casi, ma soprattutto davanti al burrone, ci si raccomanda alla resipiscenza dei protagonisti fino ad arrivare alla richiesta di un suicidio autoconservativo, in cui i soggetti politicamente rilevanti per salvare l’ordinamento rinunziano a privilegi posizionali ed interessi consolidati. Una simile istanza non ha grandi possibilità di attuazione, anzi può essere considerata inattuabile. I pericoli che la crisi societaria potrebbe comportare per l’ordinamento democratico, ingigantendo il ricorrente incubo di Weimar, devono però stimolare la tendenza alla fantasia ed al compromesso salvifico[17].

 

 

Bibliografia

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LIPPOLIS, Vincenzo, Giulio SALERNO, La Repubblica del Presidente.Il settennato di Napolitano, Il Mulino, Bologna, 2013.

RENWINCK, Alan, The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 2010.

REVELLI, Marco, Finaledi partito, Einaudi, Torino, 2013.

VITALI, Ornello, Il terremoto del 1994: dal Governo Berlusconi alla dissociazione di Bossi, Viani, Roma, 1995.

 

 



[1] Celso GHINI, Il terremoto del 15 giugno, Feltrinelli, Milano, 1976 e Idem, L'Italia che cambia: il voto degli italiani: 1946-1976, Editori Riuniti, Roma, 1976.

[2] Ornello VITALI, Il terremoto del 1994: dal Governo Berlusconi alla dissociazione di Bossi, Viani, Roma, 1995.

[3] Per una prima analisi, v. Enrico GALLI, Gianluca PASSARELLI, Elezioni politiche e regionali del 2013. I flussi elettorali, Istituto Cattaneo, Bologna, 2013; sulla dinamica della forma partito e del sistema dei partiti, v. da ultimo Piero IGNAZI, Forza senza legittimità. Il vicolo cieco dei partiti, Laterza, Roma, 2012 e Marco REVELLI, Finaledi partito, Einaudi, Torino, 2013.

[4] Juan LINZ, Alfred STEPAN (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration. An Introduction, John Hopkins, Baltimore, 1978.

[5] Per lo schema concettuale, v. Fulco LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, Giuffrè, Milano, 2004.

[6] V. Kenneth POMERANZ, The Great Divergence. China, Europe and the Making of the Modern World Economy, Princeton University Press, Princeton, 2000; Angus MADDISON, Growth and Interaction in the World Economy. The Roots of Modernity, Aei, Washington, 2004; Giovanni ARRIGHI, Adam Smith in Beijing. Lineages of the Twenty-First Century, Verso, London, 2007.

[7] V. per una valutazione complessiva, Rudyard GRIFFITHS, Patrick LUCIANI (eds.), Does the 21st Century Belong to China? Kissinger and Zakaria vs. Ferguson and Li, The Munk Debate On China, Anansi, Toronto, 2011.

[8] Sul ruolo del Capo dello Stato, v. ora Vincenzo LIPPOLIS, Giulio SALERNO, La Repubblica del Presidente.Il settennato di Napolitano, Il Mulino, Bologna, 2013.

[9] Arend LIJPHART, Thinking about Democracy. Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice, Routledge, New York, 2008.

[10] V. Alan RENWINCK, The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, pp. 111 ss.

[11] CD, XVII legislatura, Documentazione e ricerche, I temi dell'attività della XVI legislatura: Affari costituzionali e ordinamento della Repubblica, No. 1/1, Marzo 2013.

[12] V. Maurice DUVERGER, La monarchie républicaine, Laffont, Paris, 1974 e Idem, Echec au roi, Albin Michel, Paris, 1978.

[13] V. significativamente per questo la parte elettorale delle Proposte per un programma di Governo (ASTRID 2013) a cura di O. Massari e S. Passigli.

[14] Invito a confrontare Beppe GRILLO, Gianroberto CASALEGGIO Siamo in guerra. Per una nuova politica, Chiare Lettere, Milano, 2011 con l’analisi di Stefan APPELIUS, Armin FUHRER, Das Betriebssystem erneuern: Alles über die Piratenpartei, Story Verlag, Berlin, 2012.

[15] V. Giuliano AMATO, “Analisi e orientamenti …”, Rassegna parlamentare, No. 4, 2012, pp.751 ss. frutto della consulenza che il Presidente del Consiglio gli aveva affidato e che si sostanziata in tre note predisposte tra il maggio ed il luglio del 2012.

[16] V. Gustavo ZAGREBELSKY, “Adeguamenti e cambiamenti della Costituzione”, Studi in onore di Vezio Crisafulli, Cedam, Padova, 1985, pp. 915 ss.

[17] V. su questo Fulco LANCHESTER, Francesco BRANCACCIO (a cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale italiano, Giuffrè, Milano, 2012.

Abstract: The recent parliamentary elections have generated the third electoral earthquake after the elections in 1975-1976 and 1994. At that time, their effect was the dissolution of the political system built after the ‘70’s. Considering the recent crisis that seems aggravated by major geopolitical changes, the author analyzes the innovations produced at the institutional level. The author demonstrates that these are closely related to the necessity to override the hurdle that has been present in the constitutional political system for four decades. This step is needed in order to avoid the risk of its turning into a deeper phenomenon that will permeate society to its core, without overlooking the investments necessary in the political, economic and social subsystems.  

 

Keywords: elections, political system, institutional reform.

 

 

1. UN TERREMOTO CON LIQUEFAZIONE

 

 In occasione delle recenti elezioni parlamentari del 2013, a me sembra che l’ordinamento politico-costituzionale italiano sia stato investito da un vero e proprio “terremoto con liquefazione” e che, come accade dopo ogni sisma, ci sia da affrontare l’emergenza, con la previsione di eventuali nuove scosse, e la necessaria ricostruzione.

Com’è noto, i terremoti hanno di solito una origine tettonica, ovvero sono originati dallo spostamento di placche delle crosta terreste e dal conseguente rilascio di energia che si riflette in superficie attraverso “onde meccaniche”, che sfruttano la proprietà elastiche del mezzo materiale per la loro propagazione, e con conseguenze che possono essere più o meno devastanti a seconda della composizione del suolo e del tipo di strutture investite. E’ stato, infatti, verificato dalla ricerca sismologica che terreni prodotti, ad esempio, da esondazioni fluviali o trasgressioni marine su aree costiere esaltano le oscillazioni sismiche, aggravando i possibili danni. Casi simili si sono verificati proprio in Italia con i terremoti avvenuti in Umbria e Marche nel 1997-1998 e con quello emiliano del 2012.

Se si esamina – dunque – attraverso la metafora tellurica la vicenda degli ultimi quaranta anni di storia costituzionale italiana (considerando il sistema partitico come il terreno su cui si fonda l’intero impianto costituzionale), si può affermare che siamo di fronte al terzo sisma elettorale della storia repubblicana dopo quelli del 1975/76 e del 1994. Nel 1975/76 il terreno dell’ordinamento politico-costituzionale, nonostante le peculiarità della situazione italiana era ancora sufficientemente compatto e le conseguenze della scossa tellurica, derivante dagli avvenimenti interni ed internazionali della fine anni Sessanta, furono limitate all’interno della faticosa dinamica della prima fase della storia costituzionale repubblicana[1].

Nel 1994 la scossa investì un terreno oramai sempre meno coerente in conseguenza del contesto internazionale ed interno profondamente mutato. Le conseguenze furono un intenso mutamento dei soggetti politicamente rilevanti nella vischiosa continuità con il passato di un ordinamento sregolato con la novità della partitocrazia senza partiti e di istituzioni non coerenti con la nuova situazione[2].

Oggi non soltanto pare essersi liquefatta la base oramai sabbiosa ed incoerente del sistema politico – partitico della seconda fase della storia repubblicana, ma dalle difficoltà sono investiti anche i sottosistemi sociale ed economico[3]. Si profila una vera e propria crisi societaria, che richiama altri esempi che – a livello comparato – hanno portato al crollo dell’ordinamento democratico.[4]

La conferma di Giorgio Napolitano alla Presidenza della Repubblica, dopo un travagliato anche se breve procedimento che ha visto la sostanziale implosione del PD e il fallimento del suo gruppo dirigente (che ha bruciato due dei suoi fondatori: Marini e Prodi), evidenzia come si sia andati avanti nel processo di fusione dell’assetto tradizionale e come siano presenti contraddittori sintomi di una sua ibernazione o rottura.

Tenendo conto del suddetto sfondo e dei fallimenti di lungo periodo del dibattito riformatore, in queste note accennerò in maniera sintetica alle necessità del momento istituzionale sotto il profilo istituzionale (votazioni di tipo pubblicistico, forma di governo e tipo di Stato)[5] e ai connessi temi concreti che dovrebbero essere affrontati al fine di ristrutturare un edificio terremotato come quello politico-costituzionale italiano.



[1] Celso GHINI, Il terremoto del 15 giugno, Feltrinelli, Milano, 1976 e Idem, L'Italia che cambia: il voto degli italiani: 1946-1976, Editori Riuniti, Roma, 1976.

[2] Ornello VITALI, Il terremoto del 1994: dal Governo Berlusconi alla dissociazione di Bossi, Viani, Roma, 1995.

[3] Per una prima analisi, v. Enrico GALLI, Gianluca PASSARELLI, Elezioni politiche e regionali del 2013. I flussi elettorali, Istituto Cattaneo, Bologna, 2013; sulla dinamica della forma partito e del sistema dei partiti, v. da ultimo Piero IGNAZI, Forza senza legittimità. Il vicolo cieco dei partiti, Laterza, Roma, 2012 e Marco REVELLI, Finaledi partito, Einaudi, Torino, 2013.

[4] Juan LINZ, Alfred STEPAN (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration. An Introduction, John Hopkins, Baltimore, 1978.

 

[5] Per lo schema concettuale, v. Fulco LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, Giuffrè, Milano, 2004.